نگاهی به قوانین، چالش‌ها و تجربیات جهانی در اجرای قانون امتداد مسئولیت تولیدکننده

گره ماجرای بازیافت به دست تولیدکنندگان باز می‌شود

امتداد مسئولیت تولیدکننده، سیاستی محیط زیستی است که در آن مسئولیت تولیدکننده برای یک محصول از مرحله تولید تا پایان چرخه عمر آن محصول گسترش پیدا می‌کند. در بسیاری از کشورهای توسعه یافته، سیاست‌های امتداد مسئولیت تولیدکننده الهام بخش سیستم‌های موفق مدیریت پسماند بوده است. اين رويكرد در اصل به منظور کاهش بار مالی دولت‌های […]

امتداد مسئولیت تولیدکننده، سیاستی محیط زیستی است که در آن مسئولیت تولیدکننده برای یک محصول از مرحله تولید تا پایان چرخه عمر آن محصول گسترش پیدا می‌کند. در بسیاری از کشورهای توسعه یافته، سیاست‌های امتداد مسئولیت تولیدکننده الهام بخش سیستم‌های موفق مدیریت پسماند بوده است. اين رويكرد در اصل به منظور کاهش بار مالی دولت‌های محلی در زمینه جمع‌آوری و تصفیه پسماند به‌ویژه پسماندهایی معرفی شد که فرایند تصفیه و بازیافت پیچیده و پرهزینه‌ای دارند. برنامه‌های امتداد مسئوليت تولیدکننده به سرعت در جهان از جمله کشورهای آلمان، سوئیس، سوئد و فرانسه گسترش یافت و راه خود را پیدا کرد. در کشور ما هرچند قوانين و مقررات متعددي در سال‌های اخير تصويب شده است اما همچنان موانع و چالش‌های متعددی در مسير اجرای صحيح امتداد مسئوليت توليدكننده در كشور وجود دارد. ازجمله چالش‌هاي اين موضوع  می‌توان به مواردي مانند، عوارض یکسان برای تمامی اقلام مشمول، ايجاد عوارض صرفا روي كالاهاي قابل بازيافت، نبود شفافيت در نحوه هزينه‌کرد وجوه دريافتي و تصویب و تغییر مکرر قوانین و مقررات اشاره کرد از همین رو در اين گزارش ضمن بررسي ذينفعان این حوزه به  بررسي تجربيات جهاني و نگاه به وضعيت موجود كشور پرداخته و راهكارهايي برای كوتاه‌مدت، ميان‌مدت و بلندمدت پيشنهاد داده شده است.

 

سیاست امتداد مسئولیت تولیدکننده چه هدفی را دنبال می‌کند؟

 

امتداد مسئوليت توليدكننده دو هدف محیط‌زیستی اولیه دارد که اگر به خوبی از آن استفاده شود، می‌تواند عنصری کلیدی در گذار به سمت اقتصاد چرخشي باشد. اولا،ً هدف آن تشویق تولیدکنندگان برای طراحی محصولات کارآمدتر با منابع بازفاتی با اثرات زیس تمحیطی کمتر است که اغلب به عنوان طراحی سبز یا «طراحی زیست محیطی » نامیده می شود. هدف دوم آن تضمین جمع‌آوری مؤثر در پایان عمر و تصفیه محيط زيستي مناسب پسماند جمع‌آوری شده و ایجاد نرخ بالاتر استفاده مجدد و بازیافت است. به‌ این ترتیب، طرح‌های امتداد مسئوليت توليدكننده می‌تواند به حل مسائل مربوط به مصرف منابع و تولید پسماند در حال رشد کمک کند.

ویژگی اصلی امتداد مسئولیت تولیدکننده در این است که نقش آفرینان در زنجیره تولید محصول‌ها اعم از تولیدکنندگان، واردکنندگان و خرده فروشان را به مسئولیت تأثیرهای محیط‌زیستی محصولاتشان ارتباط می‌دهد. با به‌کارگیری الزامات امتداد مسئولیت تولیدکننده، تولیدکنندگان در هنگام طراحی محصول به‌منظور به حداقل رساندن اثرهای محیط زیستی در طول عمر آنها مسئولیت قانونی و اقتصادی خود را پذیرفته و در راه کاهش اثرهای مخرب آنها در محیط زیست گام برمی‌دارند.

 

بررسی پیشینه قانونی

 قوانین و مقررات مرتبط با امتداد مسئولیت تولیدکننده در ایران، از زمانی که برای نخستین بار در سال 1383 مورد توجه قرار گرفت تا امروز یک خط سیر را پیموده است که می‌توان از چند وجه این قوانین را مورد تجزیه و تحلیل قرار داد. یکی از موضوعاتی که در این زمینه باید به آن توجه کرد، میزان عوارض است، در سال‌های مختلف میزان عوارض از 0.5 تا 5 در هزار کالا در قوانین و مقررات مختلف تعیین شده است.

از سوی دیگر فهرست اقلام و کالاهای مشمول عوارش هم در قوانین کختلف تغییراتی داشته است به  طوری که در قوانین مختلف از 8شت تا 13 قلم کالا مشمول عوارض ذکر شده‌اند.موضوع دیگری که در قوانین مصوب در زمینه سیاست مسئولیت تولیدکننده باید مورد توجه قرار گیرد، محل دریافت عوارض است. در برخی قوانین از جمله ماده 12 آیین‌نامه اجرایی قانون مدیریت پسماندها، صندوق ملی محیط‌زیست به عنوان محل دریافت عوارض مشخص شده است اما در برخی دیگر از مواد قانونی از جمله برنامه بودجه سال 1400، وزارت کشور به عنوان محل دریافت عوارض مربوطه تعیین شده است.

موضوع هزینه‌کرد عوارض مصرف این گروه های کالایی هم نکته دیگر است که باید به آن توجه شود، بر اساس ماده 12 آیین‌نامه اجرایی قانون مدیریت پسماندها، مقرر شده است که عوارض ناشی از بازیافت پسماند اقلام مزبور در اختیار واحدهای بازفت‌کننده همان قلم از پسماند قرار گیرد اما در قوانین بودجه سال‌های 1399 تا 1401 و نیز قانون کمک به ساماندهی پسماندهای عادی، بر ایجاد تاسیسات منطقه‌ای تبدیل پسماند به انرژی و مواد تاکید شده است.

 

تجربیات جهانی چه می‌گویند؟

 نخستین تحولات در زمینه امتداد مسئولیت تولیدکننده در جهان از اوایل دهه 1990 یعنی حدود 30 سال قبل شروع شد، اگر چه در ابتدا سیاست‌ها و قوانین در چندین کشور اروپایی مانند آلمان، سوئد و فرانسه مورد توجه قرار گرفت اما در دهه گذشته برنامه‌های امتداد مسئولیت تولیدکننده به سرغت در جهان گسترش یافت. سازمان توسعه و همکاری‌های اقتصادی در سال 1994 اقدامات خود را در این زمینه آغاز کرد و در سال 2001 دستورالعملی برای دولت‌‌ها در این زمینه منتشر کرد. از سال 2001 تاکنون تجارب قابل‌توجهی در خصوص استفاده از سیاست‌های مرتبط با امتداد مسئولیت تولیدکننده رخ داده است و اکثر کشورهای سازمان توسعه و همکاری‌های اقتصادی در حال حاضر سیاست‌های امتداد مسئولیت تولید‌کننده را در بخش‌های کلیدی مانند بسته‌بندی، الکترونیک، باتری و وسایل نقلیه اجرا کرده‌اند.

از سوی دیگر برخی اقتصادهای نوظهور در آسیا، آفریقا و آمریکای جنوبی هم در سال‌های اخیر شروع به توسعه برنامه‌های امتداد مسئولیت تولیدکننده کرده‌اند و به طور کلی می‌توان گفت بیشتر کشورهای دنیا در حال اجرای سیاست‌های امتداد مسئولیت تولیدکننده به عنوان یک ابزار محیط‌زیستی کارآمد در کنار مقررات سنتی مانند وضع مالیات بر دفن پسماند یا استانداردهای انتشار برای تاسیسات تصفیه پسماند هستند.

تجربه کشورهای مختلف، نقش‌آفرینان متفاوتی برای اجرای این سیاست‌ها در نظر گرفته شده است که در راس آن دولت ملی قرار دارد که چارچوب سیاستی و قانونگذاری را برعهده دارد همچنین شهرداری‌های محلی به عنوان بازوی دیگر در اجرای این طرح حضور دارند که معمولا مسئول جمع‌آوری پسماند هستند.در رده دیگر از نقش‌آفرینان این طرح تولیدکنندگان و کسب و کارها هستند که مسئولیت اجرای وظایف و اهداف تعیین شده توسط دولت را بر عهده دارند. در رده‌های دیگر شرکت‎‌های مدیریت پسماند طرف قرارداد با شهرداری‌ها، بخش غیررسمی و مصرف‌کنندگان قرار دارند که مسئول بازگرداندن پسماندها در پایان عمر مفید با استفاده از زیرساخت‌های ارائه شده از سوی گروه‌های دولتی و شهرداری هستند.

باید گفت در کشورهای مختلف اقلام خاصی شامل برنامه امتداد مسئولیت تولیدکننده می‌شوند و اجرای این برنامه برای همه پسماندها به صورت همزمان انجام نپذیرفته است. عمده پسماندهایی که مورد توجه این طرح قرار گرفته است شامل پسماندهای بسته‌بندی، تایرهای فرسوده، پسماندهای الکتریکی و الکترونیکی و در مواردی خودروهای فرسوده و روغن‌های مستعمل می‌شود.

نکته دیگر اینکه در بخش بالادست این قانون برای تولیدکنندگان، سازندگان و واردکنندگان وظایفی  که می‌تواند مالی یا فیزیکی باشد، تعیین شده است، این بدانمعناست که هزینه اخد شده و یا فرآیند فیزیکی انجام شده باید در راستای مدیریت همان پسماند تولیدی یا وارداتی توسط تولیدکننده و یا واردکننده مورد استفاده قرار گیرد. نکته دیگر آنکه در قوانین اجرا شده در کشورهای مختلف جهان نقش ویژه‌ و فعالی برای انجمن‌ها و سازمان‌های مردم‌نهاد در نظر گرفته شده است و همچنین خرده‌فروشان به عنوان حلقه واسط بین تولید، واردات و مصف باید فعالانه در زمینه پیاده‌سازی قانون امتداد مسئولیت عمل کنند.

 

امتداد مسئولیت تولیدکننده و ذیتفعان آن در ایران

 بررسی ذینفعان امتداد مسئولیت تولیدکننده در ایران نشان می‌دهد که سه گروه را باید در این زمینه مورد بررسی قرار داد. گروه اول بخش حکومتی شامل سازمان حفاظت محیط‌زیست کشور، وزارت کشور، وزارت صمت و وزارت اقتصاد مشخصا سازمان امور مالیاتی است. بر اساس قوانین بودجه سال‌های 1400 و 1401 سازمان حفاظت محیط‌زیست کشور در این زمینه صرفا نقش نظارتی دارد. وزارت کشور نیز در قانون کمک به ساماندهی پسماندهای عادی و قوانین بودجه سال 1400 و 1401 به عنوان محل اخذ عوارض تعیین شده است تا جهت بازیافت پسماند از این عوارض استفاده شود. وزارت صمت موظف است اطلاعات تولیدکنندگان مواد اولیه، قطعات و کالاهای مورد نظر این طرح را به سازمان امورمالیاتی اعلام کند و در نهایت سازمان امور مالیاتی کشور موظف است عوارض را دریافت کند.

گروه دوم که باید مورد بررسی قرار گیرد، بخش خصوصی شامل تولیدکنندگان و واردکنندگان کالاهای مشمول عوارض و صنایع بازیافت است. بر اساس قوانین مصوب، صنایع بازیافت برای احداث تاسیسات تبدیل به انرژی می‌توانند از عوارض اخذ شده طبق نظر وزارت کشور و نظارت سازمان حفاظت محیط‌زیست استفاده کنند. طبعا دریافت کامل عوارض و اختصاص آن به این صنایع، موجب افزایش نرخ بازیافت و حرکت به سمت اقتصاد چرخشی در کشور می‌شود.

در نهایت باید به بخش غیررسمی پرداخت. بخشی که شامل مافیای پسماند، پسماندگردها، صنایع زیرپله‌ای و شهروندان است. مافیای پسماند بیشترین سود را به دلیل عدم شفافیت و مدیریت غیراصولی پسماندهای خشک کسب می‌کنند. کالاهایی که تحت پوشش قانون امتداد مسئولیت تولیدکننده قرار می‌گیرند، دارای قابلیت بازیافت و به تبع آن ارزش اقتصادی هستند در نتیجه با ادامه شرایط موجود و عدم در نظر گرفتن مسئولیت برای تولیدکننده و یا واردکننده در ازای مدیریت پسماند حاصل از حصول تولیدی و یا وارداتی خود و ورود این دسته از پسماندها به مخازن زباله شهری، بستر لازم برای مافیای پسماند فراهم می‌شود اما در صورت اجرای این سیاست و ایجاد حلقه ارتباطی بین مصرف‌کنندگان محصولات و مدیریت‌کنندگان پسماند تولیدی دست مافیای پسماند از چرخه عمر محصولات قطع شده و مدیریت اصولی و قابل پایش صورت می‌پذیرد.

پديده پسماندگردي در سال‌های اخیر در كلانشهرهاي كشور رشد چشمگيري داشته است. عوامل متعددي نظير شرايط اقتصادي در دهه اخير و نبود زيرساخت‌هاي مناسب تفكیک از مبدأ در شهرداري‌ها موجب گسترش اين پديده شده است. اين در حالي است كه اجراي درست امتداد مسئوليت توليدکننده در كشور به ارتقاي طرح هاي تفكیک از مبدأ در شهرداري‌هاي كشور منجر خواهد شد و زمینه را برای بازگرداندن این پسماندها به چرخه بازیافت و استفاده مجدد فراهم می‌کند.

پرداختن به صنایع زیرپله‌ای به عنوان یکی از ارکان بخش غیررسمی پسماند در ایران اهمیت بسیاری دارد چرا که يكي از معضلات اقتصادي كشور وجود صنايع بدون مجوراست و به همين دليل پرداخت ماليات و عوارض متعدد را دور زده‌اند و به همين دليل مشكلات مختلفي را براي توليدكنندگان واقعي كالا ايجاد كرده اند از همین رو برای مدیریت پسماند در کشور هم دست‌اندازهایی را ایجاد می‌کنند.

در نهایت نقطه پایانی ذیتفعان امتداد مسئولیت تولیدکننده شهروندان هستند چرا که این طرح بدون همکاری شهروندان قابل اجرا نیست. در راستای همکاری شهروندان اغلب اعطای مشوق به مشتریان و یا تحویل رایگان اقلام تحت پوشش این قانون از شهروندان می‌تواند راه مناسبی برای جلب همکاری باشد.

 

چالش‌های اجرای طرح در ایران

در زمینه اجرای قوانین مرتبط با امتداد مسئولیت تولیدکنندگان در ایران تاکنون چالش‌های متعددی شناسایی شده است. یکی از این چالش‌ها عوارض یکسان برای همه کالاها در قوانین موجود است. کالاهاست. اين در حالي است كه کالاها براساس کیفیت مواد اولیه، ترکیب اجسام مواد به کار رفته، دارا بودن مواد خطرناک و ویژه، میزان و حجم تولید با هم متفاوت بوده و لذا در بیشتر کالاها هزینه‌های مدیریت و بازیافت یکسان نيست. علاوه بر اين يكسان بودن عوارض براي همه شركت‌هاي توليدي موجب كاهش انگيزه توليدكنندگان جهت بهبود محيط زيستي فرايندهاي توليد كالاست. از سوی دیگر در قوانین موجود در کشور پیرامون موضوع امتداد مسئولیت تولیدکننده باید به این موضوع اشاره کرد که در تمام قوانین عوارض صرفا برای کالاهایی در نظر گرفته شده است که قابل بازیافت هستند، بود. اين در حالي است كه بسياري از كالاهاي اقلام مورد اشاره در قانون به دليل عدم زيرساخت‌هاي لازم بازيافت نمي‌شوند كه از آن جمله مي‌توان به محصولات فايبرگلاس و برخي از كالاهاي مربوط به ملامين اشاره کرد.

یکی دیگر از چالش‌های موجود در زمینه بازیافت می‌توان به نبود شفافیت در نجوه هزینه‌کرد وجود دریافتی اشاره کرد. طبق قانون مديريت پسماندها صندوق محيط زيست به عنوان نهاد دريافت‌ عوارض تعيين شده بود. اما براساس قانون كمك به ساماندهي پسماندهاي عادي، وزارت كشور متولي اين امر تعيين شده است. فارغ از نهاد دريافت کننده و تخصيص‌دهنده عوارض، تجربيات ساليان گذشته نشان مي‌دهد كه هر دو نهاد فاقد سازوكار شفاف درخصوص هزينه کرد وجوه دريافتي است.و رويه موجود كاهش اعتماد پرداخت‌کنندگان عوارض را به همراه دارد.

در نهایت تصویب و تغییر مکرر قوانین و مقررات در این زمینه چالشی است که باید ساماندهی شود چرا که میزان عوارض دریافتی، نهاد دریافت‌کننده عوارض و محصولات مشمول دریافت عوارض در قوانین مختلف به کرات تغییر کرده و همین عدم ثبات در قانون‌گذاری به پاشنه آشیل اجرای طرح‌های بازیافت تبدیل شده است.

 

راهکارهای پیشنهادی

 

چالش‌هایی که پیشتر به آن اشاره شد سبب شده تا اجرای قوانین مرتبط با امتداد مسئولیت تولیدکننده پس از 17 سال که از تصویب نخستین قوانین در این زمینه می‌گذرد، همچنان بدون نتیجه باقی بماند. از این رو ضرورت دارد با توجه به اهمیت این موضوع راهکارهایی ارائه شود که می‌توان آن را در سه رده کوتاه مدت، میان‌مدت و بلندمدت طبقه‌بندی کرد.

در کوتاه‌مدت، به عنوان گام نخست باید به اصلاح ساختار حکمرانی مدیریت پسماند در کشور پرداخت. براساس آسیب‌شناسی‌های انجام شده در راستای حکمرانی پایدار مدیریت پسماندها در کشور، به نظر می‌رسد باید ساختار شهرداری‌ها و دهیاری با ایجاد دفتر مدیریت پسماند تقویت شده و به موازات آن اختیارات و قدرت نظارتی سازمان محیط زیست نیز افزایش یابد.

از سوی دیگر با توجه به مطالعه روند اجرایی شدن قانون امتداد مسئولیت تولیدکننده در سایر کشورها پیشنهاد می‌شود که اقلام تحت پوشش در گام نخست تنها به یک قلم محدود شود و پس از تدوين آیين‌نامه اجرايي، اجراي سه ساله و دريافت بازخوردهاي مربوطه قلم بعدي به طرح اضافه شود. با توجه به تجربيات متعدد كشورهاي مختلف، كالاهاي الکتریکی و الکترونیکی به عنوان قلم نخست و كالاهايي كه حاوي پسماندهاي بسته‌بندي هستند به‌عنوان قلم بعدي پيشنهاد مي‌شوند. همچنين علاوه بر وظایف مالی، مسئولیت‌های اجرایی نیز لازم است برای تولیدکنندگان و واردکنندگان محصولات تحت پوشش این قانون در نظر گرفته شود و در مقابل سازوكارهاي معافيت‌ها نيز به طور شفاف تعيين شود. البته این قانون باید قابلیت افزایش اقلام تحت پوشش را در سالیان آتی داشته باشد.

با توجه به ساز و کار صندوق ملی محیط‌زیست این صندوق در عمل نتوانسته است اعتبارات دریافتی از محل عوارض بازیافت را به شکل مناسب مدیریت کند از همین رو به عنوان یکی از راهکارهای کوتاه‌مدت، صندوق ملی محیط زیست باید شیوه نامه و دستورالعمل چگونگی اعطاي تسهیلات و کیفیت خدمات به مراکز بازیافت کننده و توليدكنندگان اقلام مربوطه را براساس مقررات مالی کشور در این بخش با همكاري وزارت كشور و سازمان حفاظت محيط زيست کشور تدوین و به طور شفاف در دسترس متقاضیان قرار دهد.

به صورت میان‌مدت هم می‌توان شرکت‌هایی به عنوان مجری امتداد مسئولیت تولیدکننده ایجاد کرد که تجربه مشابه در بسیاری از کشورهای دنیا انجام شده است. بسیاری از تولیدکنندگان و واردکنندگان در کشورهای عضو اتحادیه اروپا با پرداخت مبالغی به این شرکت‌ها، مسئولیت بازیافت پسماندهای خود را به این سازمان‌ها محول می‌کنند از همین رو در ایران هم به در یک فرآیند زمانی میان مدت می‌توان مدل بومی از این شرکت‌ها را ایجاد کرد.

در پایان باید به ارائه راهکارهای بلندمدت اشاره کرد که در راس آن افزایش مشارکت عمومی قرار دارد چرا که موفقیت طرح‌های مدیریت پسماند در سراسر دنیا در گرو مشارکت عمومی مردم است که برای دست یافتن به این امر مهم باید ابندا آگاهی مردم در خصوص نحوه مشارکت بالا رفته همچنین اعتماد متقابل بین شهروندان و مدیریت اجرایی پسماندها افزایش یابد.

از سوی دیگر برای اجرای هر طرح موفقی باید مطالعات پژوهشی مرتبط در آن زمینه انجام شود. با اجرایی شدن و گسترش رويكرد امتداد مسئولیت تولیدکننده، تمایل تولیدکنندگان و واردکنندگان به بهره گیری از روش های نوین و دانش‌بنیان بازیافت محصول خود بیشتر می‌شود براین اساس، در برنامه های بلندمدت انجام پروژه‌های مطالعاتی درخصوص بازطراحی محصولات به منظور کاهش پسماند تولیدی و یا تولید محصولی با قابلیت و سهولت بیشتر بازیافت، امکان‌سنجی و طراحی روش‌های جمع‌آوری پسماندها با بازده بیشتر و جلب مشارکت عمومی بالاتر و همچنین روش‌های نوین و انتقال فناوری به روز بازیافت پسماندهای تحت پوشش این قانون به کشور باید در دستور کار قرار گیرد.

در پایان باید به این موضوع مهم اشاره کرد که با شروع این طرح لازم است اقلام تحت پوشش گسترده تر شود. در صورت انجام اقدامات کوتاه، میان و بلندمدت پیشین و افزایش مشارکت عمومی در سالیان آتی می‌توان به تحت پوشش قرار دادن اقلام بیشتر نظیر پسماند ته سیگاربا به کارگیری روش های روز دنیا اقدام کرد.

 

منبع: مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی